“以人为本”在档案馆的落实——上海市公共档案馆建设感议

把握最好时机

当今，正值建设公共档案馆的最好时机。

我们的国家是中华人民共和国，我国政府是人民政府，我国的执政党是中国共产党。“立党为公，执政为民”，“全心全意为人民服务”。我国的国体、政体和党的根本宗旨是建设公共档案馆的先决前提。

国家制定了一系列法律、规章和纪律。在修改宪法时，还加进了“公民的合法的私有财产不受侵犯”的内容。《档案法》规定了“向社会开放”档案，公民“可以利用已经开放的档案”等内容。《行政复议法》和《行政许可法》规范了行政许可的设定和实施，防止行政机关滥用职权。百姓可以监督政府，可以告官。这些，是公民权利和公共档案馆建设的法律保障。

党的十一届三中全会废除了“以阶级斗争为纲”，把党和政府的工作重心转移到以经济建设为中心上来，又把“三农”问题作为经济建设中的重中之重。国家财政按公共的规则和观念运作，其改革和发展方向在于公共化。科教兴国，“外交为民”，文化为人民大众喜闻乐见。政府为农民工讨工钱，弱势群体打官司可以得到司法援助，各党政机关都在落实“以人为本”的思想，连消费者协会也在联合有关单位炮轰“霸王条款”。这是公共档案馆建设的政治原则和社会氛围。

当今是信息时代，档案是重要的信息资源。社会和人们的档案意识比任何时候都强。开放历史档案，皇家档案走出深宫，已公开的现行文件向公众开放，受到公众的普遍欢迎，引起中外媒体的广泛关注，充分地说明了这一点。这是建设公共档案馆的时代背景和群众基础。

在第九届全国人民代表大会第五次会议上和第十届全国人民代表大会第一次会议上，朱基总理在《政府工作报告》中都把档案馆建设作为“文化设施建设”和“公共文化建设”。这是公共档案馆建设的重要指导思想。

总之，天时、地利、人和，已经造就了公共档案馆建设的最好时机。中共上海市委、市政府以及市档案局把握这一时机，发出号召，作出部署，加紧了公共档案馆建设。

2001年2月，上海市委副书记陈良宇在市档案工作会议上，就如何适应新形势，做好新世纪开局的档案工作提出了四点意见：第一，致力于完成“五个体系”：即法治化、规范化的管理体系；素质较高的复合型档案人才结构体系；内容丰富，结构合理的档案馆藏体系；技术先进，符合环保要求的档案现代化保护体系；形式多样，有效便捷的档案信息服务体系。第二，把档案信息化纳入上海市信息化建设大局中，与信息社会的发展相适应。第三，加大档案工作的开放力度，通过多种形式、多种途径向社会提供档案服务，最大限度地发挥档案的经济效益和社会效益。第四，增加对档案管理设施建设的投入，真正把各级档案馆建设成档案史料的保管基地，爱国主义教育基地和面向社会提供档案信息的服务中心。

几乎同时，市长徐匡迪来到档案馆视察，指出档案部门是让我们牢记历史，展望未来，以史为鉴的一个重要部门，“要把市档案馆当作一个城市的窗口来建设，而不仅仅是把它当作市委、市政府的一个内部机构”，“要面向21世纪，要能安全地保管所有珍贵的档案资料，无论是防虫蛀，防霉变，还是防火，技术设备都应是世界一流的，而且能够对公众开放，做到检索方便”。

这实际上是市委、市府领导人关于加紧公共档案馆建设的动员令。

按照这样一些思想，2001年5月，市档案局制订了“档案事业发展‘十五’计划”，提出了建设档案事业的总体目标和主要任务。

2002年1月10日，中共上海市委办公厅，上海市人民政府办公厅联合发出《关于进一步加强本市档案工作的若干意见》，强调“各级党委、政府及有关部门要进一步提高对做好档案工作重要性的认识，切实加强对档案工作的领导”，“逐步把各区、各部门、各单位的目录信息集中起来，建立上海档案目录中心”，“形成集中的信息档案体系，……逐步为各级领导机关和社会各界提供档案信息服务”，“实现档案信息资源共享”。

与此同时，围绕上海档案工作创新和公共档案馆建设问题举办一系列学术研讨活动。2003年12月29日至30日，藉外滩新馆开馆，举办了以“新时期公共档案馆建设”为主题的档案论坛。参加者，除了本市和全国各地档案部门的一些学者、专家外，还有一些本市区政府的行政领导人。刘南山局长作了《建设与上海国际化大都市相适应的公共档案馆》的主题报告，论述公共档案馆建设的重要性、目标与任务。刘南山还谈到上海市档案馆“是否可以考虑把‘市’字去掉”、“成为超越地域限制的、真正融入公共文化事业的一支方面军”和“关注档案公共服务的国际化趋势”问题。国家档案局馆室司副司长王雁宾作了题为《塑造档案馆全新的社会形象》的发言，充分肯定了这次论坛的必要性和重要作用。参加论坛的市区领导同志对公共档案馆建设饶有兴趣，有的还撰写了很有见地的论文。这些学术研讨活动，是公共档案馆建设的必要论证和舆论准备。

步入更高境界

公共档案馆与综合档案馆或其他档案馆不是矛盾的，也不是排斥的，更不是这一个否定另一个，而是因分类标准不一而得出的不同称谓。分类标准可以有若干，分出的档案馆类型、称谓更多。综合档案馆是以馆藏内容为标准划分出来的，它同专业（专一）档案馆相对应。但综合档案馆同公共档案馆有区别。一般地讲，综合档案馆是一个量的概念，而公共档案馆有质的内涵。它从整体素质上进入到一个更高的阶段，一个新的里程碑。

公共档案馆的出现和发展是有条件的。

（一）从社会发展阶段上讲，它是资本主义社会的产物。资本主义社会相对封建社会进步，国家机制完整，工业发达，而且标榜“全民国家”、“民主”、“自由”。档案工作也随之进入到一个新的阶段。1789年法国资产阶级大革命后，便建立了公共档案馆，1794年颁布档案法，确立档案馆实行对外开放的原则。19世纪30年代，英国颁布了《公共档案法》，1854年建立了公共档案馆。奥地利等国都把国家档案馆称作公共档案馆。到了20世纪，世界上，尤其是欧美一些发达的资本主义国家，社会公共档案意识普遍高涨，档案学家也认为“所有公民都能够为了世界进步，平等地查阅档案信息和利用回溯性信息”。档案理论的思想基础“从一个国家的理论发展到一种全社会的理论”（《第十三届国际档案大会文件报告集》第152页、92页）。一些国家还建立了“跨国档案馆”，如美国胡佛研究院档案馆、犹他州家谱学会档案馆等。

在我国，档案馆的历史悠久，可以追溯到公元前13——16世纪的甲骨库，但由于封建社会持续时间长，具有近代意义的档案馆民国时期才出现，但仍不是完全意义上的档案馆，而是为编史修志而设立的。如为编修国史而设立的国史馆，为修编清史而设立的文献部等。这些部门收藏的档案还谈不上向社会提供利用。

新中国成立后，国家的性质发生了根本性变化，完全意义上的现代档案馆才普遍建立。其发展大体可分为两个阶段。一是1959年前后建立的国家档案馆，以综合档案馆为主体，主要为党政机关和专业主管机关服务；二是1987年颁布《档案法》，规定向社会开放档案，公民可以利用已开放的档案，从法律上确立了档案馆的公共性。这是档案馆质的飞跃。它是国家性质变化带来的档案馆性质变化的必然过程和结果。正如上海市徐汇区区长、法学教授孙潮在他的学术论文中说的：“当代政府是一个公共的政府”，“公共档案就是我们工作和我们承担公共职责的一种记录”，“作为一个公共政府，它必须留下自己的档案以提供给人民，提供给历史，提供给社会，从这个意义上说，档案不是我们政府的一种权力，恰恰是政府的一种义务。你有义务准确、及时、有效地提供你的档案”。公共档案馆建设就是这样进入到一个必然的历史阶段。

（二）从档案事业发展阶段上讲，它是经历了档案——档案工作——档案事业之后，档案事业体系阶段的产物。就一个国家来说，公共档案馆的出现和发展，既需要档案事业体系的基本要素：行政管理、档案室、档案馆、档案外事等为基石，又需要档案教育、档案科研、档案宣传与出版，以及档案学术理论研究等必要因素作为支撑。在长达半个世纪的岁月里，这些条件因素逐步完善和成熟，进入到一个新的建设公共档案馆时期。

我们说公共档案馆是档案馆的更高境界，主要是基于这样一些考虑：

第一，以上两个方面，公共档案馆出现与发展的社会条件和自身的要求，构筑了公共档案馆的高起点。

第二，建设公共档案馆是人本思想在档案部门的落实。从字面上讲，公者，公正、公平、公开，“无私谓之公”，“大道之行，天下为公”。共者，共同、共有、共享，与“个”相对而立。一个社会，一个政府的公共服务水平，是其政治文明程度的体现。国家档案馆作为党政机关的一个工作部门和事业单位，其收藏的档案能被公众所利用，既是党和政府公共服务的一个方面，又实现了档案馆的服务性质由官到民，亦官亦民的转变，自然地融汇在社会中，从而倍受社会的关注、依赖和信任。其社会地位也就自然提高了。

第三，建设公共档案馆，促使档案工作水平和档案馆整体素质的提升。由于历史的原因，现有的馆藏不能完全适应公众需要，必须充实。档案资料的收集方式、途径和手段必须相应改进。档案的整理、保管、鉴定、统计等工作也将随之改善，尤其是服务设施和方式，必须要有大的改观和转变。数字档案馆、远程传输档案信息，以至整个档案管理现代化都将逐步成为现实。

第四，建设公共档案馆，架起了国际间档案资源共享的桥梁。档案馆的国内公共是国际公共的基础。一旦各国档案资源实质性地进入互联网，不但对人类是一个莫大的贡献，也会从网上获得过去不可能有的极为丰富的档案资源，历史上散失在国外的珍贵档案资料有可能通过国际互联网回归故乡。这是多么令人向往的崇高境界。上海市档案部门正在为之努力，使档案馆步入更高的境界。

履行神圣职责

建设公共档案馆，绝不是名称的更换，而是档案馆的神圣职责和奋斗目标，是一个不断的工作过程，有大量的工作要做。

首先，培育档案人的公共服务意识。受长期封闭思想的影响，一些人总觉得自己保管的主要是党政机关的档案，是为党政机关服务的，不是为社会，为公众服务的，甚至认为为公众服务低人一等。要转变这种意识，需要做大量的工作。上海市档案局通过市档案教育中心和区县档案培训点对档案人员进行公共服务教育。使大家认识到为公众服务与为党政机关服务的一致性。能为公众服务是我们神圣职责。同时，要使大家认识到这种服务与商业性服务不同，不能把档案当商品，也不能把这种服务作为谋取经济利益的手段。要传承和发扬不计较报酬，默默奉献的精神，尽职尽责地做好为公众服务的工作。

第二，把档案鉴定工作切实开展起来。对现有的馆藏，哪些可以向公众提供，哪些尚不能。要一件一件，一卷一卷地鉴定，不能有丝毫的疏漏。这就需要有权威的鉴定组织，有法规性的鉴定工作文件，确立档案鉴定工作指导思想、原则和可操作的标准（如档案保管期限表等）。这项工作绝非纯理论、方法和技术问题，首要的是政策和法规依据。过去形成的一些文件由于时过境迁或过于原则难于准确执行，需要修改或重新制定。国家档案局正在进行这方面的工作。各省、区、市也可以进行这方面的研究。

鉴定工作是一个经常性的贯穿档案馆、室工作全过程的工作，从文件材料立卷开始，就有立不立卷，归不归档问题；文件、档案保管期限的划分问题；档案文件形成的时间、真伪、草稿与正稿等的辨认问题；档案开放中的鉴定工作；以及对到期档案和档案材料销毁前的再鉴定等等。这项工作，由于种种原因过去做得很不够，很不经常，现在再也不能延误了，否则不但影响向公众提供档案利

用而且影响整个档案馆建设。

第三，及时鉴定到期档案，开放档案。对《档案法》和有关法规性文件规定的到期档案，组织再鉴定。能向公众开放的，通过新闻媒体、信息网站或其他方式向社会公布其目录或内容简介或全文。各个国家到期档案的开放率不一。美国为95％，俄罗斯为85—90％。我们应按照我国档案的开放原则、规定、标准和实际情况确定。我外交部档案馆向社会开放的首批档案为到期档案的30％。

第四，多专题、多角度编纂、出版档案史料。根据社会、公众需求和馆藏的实际情况，加紧这项工作。已开放的档案史料编纂成果，可进入图书市场，公开发行。尚未开放的档案史料编纂成果，可按阅读范围内部发行，供有关机关、单位，有关学者、专家和研究人员利用。

第五，按公众需求丰富馆藏，改善馆藏结构。据上海市档案馆现行文件查阅统计，2002年9月2日至2004年4月30日，查阅房屋及土地管理的占56.4％；查阅劳动及社会保障的占15％；查阅户籍的占6.2％；查阅人事的占6.4％；查阅物价、税务、侨务、规划、环保、投资等方面的占16％。据外滩新馆政府公开信息统计，2004年5月1日至10月15日，查阅市政府公报和社会诚信、公共卫生信息等方面的占5.7％；查阅转业军人安置、解困、遗产继承等方面的占5.5％；查阅公务员考试、事业单位转制、机关工作人员待遇、职称改革、干部离退休等方面的占2.8％；查阅农村住房建设管理、旧城改造、城市规划等方面的占1％。这说明来馆利用者对文件档案资料的需求，已经发生了变化。上海市档案馆正在按照这些变化和馆藏的欠缺组织馆藏，改善其结构。（1）加紧接收规定范围内的档案进馆。（2）收集一批典型家庭档案，如“百姓电费账单”等。（3）到现场拍摄收集，浦东新区档案馆建立了几十座古石桥档案，包括石桥照片、桥联、碑刻记文等。（4）跟踪一些非经常性的重大、重要的政府活动和社会活动进行收集，如APEC会议、防治非典等。（5）争取捐赠：已获宋庆龄的一批信件、照片，三位已故文史馆馆员的文史资料等。（6）到境外收集，已收集了一批孙中山的档案资料。还可以采取其他一些方式收集，如从网上收集，向社会征集，收集口述史，收集有关图书资料等。

第六，添置公共服务设施、设备。2002年国庆前夕，上海市档案教育中心揭牌。2003年12月，专供公众服务用的上海市档案馆外滩新馆开馆，具有档案信息查阅、档案资料展览、展示，进行学术交流等功能。同时添置了一批档案管理现代化和公共服务设备。

第七，扩展多种服务方式，建设高质量、高效率的公众服务体系。上海市档案局、馆做了这样一些工作：（1）提供档案资料借阅。近年，全市档案馆接待来馆利用者12万多人次；（2）收集43个党政机关单位1.7万多件已公开的现行文件对公众开放；（3）建立全市档案目录中心，提供公众利用；（4）主办《档案信息摘报》供市委、市政府参阅；（5）建立档案信息网络，加快信息更换，近年的点击人次达8.4万；（6）外滩新馆对学生开放；（7）主办和联合主办《母亲河》、《来自百姓的档案》、《城市记忆》、《浦江风景》、《勿忘一二八》等展览；（8）开展国际交流，在馆承办日本横滨档案史料展，美国芝加哥摄影展；举办《上海历史变迁》档案资料展到欧洲巡回展出，《上海风情》图片展到埃及亚历山大展出；（9）摄制档案资料片，如《追忆——档案里的故事》等在电视台播放。

第八，制定建设公共档案馆必需的诸如开放文件档案、隐私、保密等规章、制度。市政府发布了《上海市行政规范性文件制定和备案制度》、《上海市政府信息公开规定》。市档案局发出了《关于做好行政规范性文件开放阅览服务工作的通知》，《上海市档案行政执法责任制实施办法》、《上海市档案行政执法责任制考核办法》，与市信息办联合发出《关于加强本市信用档案管理的意见》，与市精神文明办、市民政局等单位联合发出《关于加强本市社区档案工作的意见》等。

第九，设置、调整内部机构，形成为公众服务的有效机制。上海市档案馆进行了机构改革：（1）将档案利用部改为档案利用服务部，并挂上海市档案利用服务中心牌；（2）撤销档案保管一部、二部，成立档案保管部和档案整理编目部；（3）建立期刊编辑部，与局综合规划处合署办公；（4）成立上海市档案科技研究中心，近两年主要研究档案数字化策略、专题目录数据库及资源共享等课题。

第十，建设一支爱岗敬业，学有专长，乐于奉献的专业队伍。上海市3所高校开设档案专业本科教育和档案与近代史专业研究生教育。市档案局与中国人民大学档案学院合作开办档案专业研究生课程进修班，委托10多所民办学院开办档案自学教育助学点，每年开考档案专业自学考试。市档案干部教育中心和19个区县档案干部培训点，每年举办岗位培训和继续教育。这样，使档案队伍整体素质普遍提高，而且后继有人。

以上工作是必须做的，由于各个档案馆的具体情况不同，在建设公共档案馆过程中，还会有许多其他工作需要做。