在承担“公共档案馆理论与实践研究”课题时，本人曾萌生探讨“公共档案馆的便民原则”的想法。而真正促使我研究这一命题的动因是，从2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公开规定》（第三条）到现已公布并将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（第五条）无不将“便民”作为政府信息公开必须遵循的重要原则之一。因此似可认为，在新的形势下，践行便民原则，对于同时担负着提供档案利用与政府公开信息集中查阅服务的各级公共档案馆来说，已经是一个无可回避的现实课题。

       笔者认为，公共档案馆践行便民原则，首先是由当前我国各级公共档案馆所处的大环境所决定的。具体来说，一是党的十七大进一步确定“三个代表”重要思想和科学发展观是党和国家各项工作的指导方针。践行便民原则，客观上反映了最广大人民群众的根本利益，体现了“以人为本”科学发展的基本要求。二是温家宝总理2007年3月5日的政府工作报告指出，“构建和谐社会，最重要的是加强民主法制建设，促进社会公平正义”，为此，各级政府应“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。践行便民原则，从根本上来说，就是要求有关公共服务工作应坚持为公民有效行使法律赋予的知情权、参与权、表达权、监督权提供方便，这在客观上集中体现了社会主义民主政治的基本特征。三是随着全面建设小康社会进程的加快，“民生无小事”的观念日益深入人心。践行便民原则，真正向民生倾斜，已经成为各项事业有效服务改革开放和现代化建设的切入点或突破口。

      其次，公共档案馆践行便民原则，也是公共档案馆谋求科学发展的内在要求。具体来说，一是公共档案馆的科学发展，就是要落实以人为本、服务至上的要求。践行便民原则，有助于不断增强主动服务意识、进一步提升公共服务成效。二是公共档案馆的科学发展，就是要统筹协调好基础业务、利用服务与保障工作的关系，以促进档案馆事业的可持续发展。践行便民原则，有助于牢固地树立“以利用为中心”的业务指导思想，始终将满足公共服务的需要作为衡量档案工作成效的标准与档案事业规划决策的依据。三是公共档案馆的科学发展，就是要以公共图书馆、博物馆等事业的公共服务水平为参照系，在友好竞争与良性互动中实现共同发展。践行便民原则，有助于形成学其他馆之长、创档案馆之新的长效机制，有助于不断完善档案馆的公共服务体系、扩大档案馆的社会影响。

       笔者认为，公共档案馆的便民原则，可以理解为我国各级公共档案馆为便于公民有效行使合法权利，推进社会主义民主政治建设，应一以贯之的人本化服务准则。如果这一定义可以成立的话，那么，笔者认为，其涵义大致包括以下方面内容：

     1、主体，即由各级党委和政府（或者职能部门）领导的、以公共财政为经费来源、依法行使国有档案保管利用（开放）职能的我国各级公共档案馆。其中包括县以上综合档案馆和大、中城市的城市建设档案馆。值得指出的是，这里的主体----公共档案馆，不论地处东部还是中、西部，不论属省（自治区、直辖市）级还是地、县级，也不论是综合档案馆还是专门档案馆，都应该从实际情况出发努力践行便民原则。

     2、客体，即我国公民，不论出身、性别还是职业、党派，出于行使合法权利的目的都能平等分享公共档案馆的便民服务。

      3、人本化服务，即公共档案馆践行便民原则的目标取向是为公民提供公平、公正的人本化服务。作为我国社会主义民主政治建设重要内容之一的档案人本化服务，一般应体现以下方面特征：

      一是开放性，主要体现在档案馆公共服务内容的针对性与公共服务方式的普适性。其中，公共服务内容的针对性，是指从馆藏资源构成到提供利用的信息，都要以最广大人民群众知情维权的需要为标准。公共服务方式的普适性，是指档案公共服务的方式，无论是传统手工方式还是现代信息技术手段，都要以最广大人民群众喜闻乐见为依据。

      二是规范性，主要体现在档案馆制度建设的完善性与管理工作的有序性。其中，制度建设的完善性，是指与档案法律、法规、行政规章配套的制度性安排，包括实施办法、技术规程等，不仅无缝衔接，而且行之有效。管理工作的有序性，是指档案馆从业务建设到后勤保障，已形成互动互补的运行机制，能实现公共服务的整体优势。

      三是可持续，主要体现在资金投入的经济性与内部运作的协调性。其中，资金投入的经济性，是指能够利用相对有限的公共财政投入，尽可能实现档案公共服务社会效益的最大化。内部运作的协调性，是指既要坚持“利用为中心”的业务指导思想，又要实现档案馆资源建设、利用服务与保障工作的统筹协调发展。

笔者认为，公共档案馆践行便民原则的关键在于积极推进公共档案馆的运作机制创新。主要包括以下方面内容：

公共档案馆践行便民原则，有必要建立公共档案馆决策规划民主化的工作机制。其主要内容包括，一是要从公共档案馆建设的实际需要出发，通过建立有关档案鉴定、档案信息化、档案利用服务等业务建设的专家咨询委员会，进一步调动馆内专业技术专家参与决策规划工作的积极性，为提高公共档案馆决策规划的科学性提供智力保证。二是依托我国各级公共档案馆与同级档案行政管理部门合署办公、职能互补的优势，通过举办形式多样的档案论坛、课题论证等专题研讨活动，充分发挥档案系统各类专家在推动公共档案馆重要业务决策和中长期发展规划科学化进程中的突出作用。三是要创造各种形式（如利用者留言、网上建议栏、用户座谈会等），为广大档案用户公开参与事关档案公共服务的建言献策活动提供更多的机会，不仅使公共档案馆事关公共服务的决策规划具有扎实的群众基础，而且有利于创造一个“公共档案馆为公众服务，公众参与公共档案馆建设”的长效机制。

公共档案馆践行便民原则，有必要围绕公共服务的需要，建立以基础业务工作与利用服务工作为基本内容的业务建设统筹化的工作机制。其主要内容是，根据科学发展观的要求，在以人为本的服务理念指导下，统筹协调好公共档案馆基础业务工作与利用服务工作的发展。基础业务工作（主要包括档案的收集、整理、鉴定、数据库建设等）与利用服务工作（主要包括档案信息资源开发利用与社会服务功能拓展）的矛盾，是档案馆业务建设领域一对相伴而行的矛盾，但实践表明，这一矛盾在新的形势下，往往会被忽视，以致给公共档案馆践行便民原则造成一定的负面影响。以目前的档案信息化工作为例，对于馆藏档案数量急剧增加，整理鉴定等基础工作相对薄弱的公共档案馆来说，在统筹协调馆藏档案数字化工作与利用工作的发展问题上，往往存在一些误区。其中，误区之一是，档案信息化就要达到馆藏全部档案的全文数字化。在这一思想指导下，某些档案馆不顾档案的整理、鉴定状况和实际利用需要，盲目地取消了所有档案数字化前的筛选工作，造成了相当一部分全文数字化档案用处不大或不宜公开提供利用的结果。误区之二是，档案数字化就是全文数字化扫描工作。在这一思想指导下，全文数据与目录的关联工作严重滞后，扫描的进度遥遥领先于全文数据与目录的关联进度，造成了全文数字化扫描量大但能够取代档案原件提供利用的数量不多的状况。误区之三是，档案数字化就是档案全文数字化。在这一思想指导下，在加大对档案全文数字化加工的投入的同时，并没有同步加大对文件级目录数据库建设的投入，造成了全文数据只能与案卷级目录关联，网上全文查档检准率与阅档效率双低的结果。试问：如此的档案信息化工作，能够适应档案利用服务的发展要求吗？如果举一反三的话，我们不难发现，公共档案馆在档案资源建设方面，如何统筹协调好接收征集进馆档案资料的数量增加与结构优化工作、如何统筹协调好存量档案资源数字化与增量档案资源电子化工作；在档案公共服务方面，如何统筹协调好档案提供利用与政府公开信息集中查阅服务工作、如何统筹协调好强化保管利用基本功能与拓展公共服务社会功能工作。总之，业务建设的统筹化，就是要始终坚持以公共服务的需要来统筹协调好基础工作与利用服务的发展。

公共档案馆践行便民原则，有必要建立后勤保障社会化的工作机制。后勤保障的社会化，是指公共档案馆的客人服务、设备保养、安全保卫、环境保洁、车辆管理等后勤保障工作，应尽可能通过履行合同形式外包给有关社会组织（企业）来完成。目前，推行上述社会化工作机制的范围已经扩大到公共档案馆的档案整理、鉴定、目录建库等劳动密集型基础业务建设。实践表明：推行后勤保障社会化的工作机制，一是有利于公共档案馆集中精力抓好主业。公共档案馆作为一项科学管理性的文化事业，从档案信息资源建设到档案开发利用，从传统技术保护到现代信息技术管理，从规划决策工作到专业人才培养，从理论探索到实践创新，都需要倾注大量的精力。二是有利于提高后勤保障工作的专业化水平，并有效降低后勤保障工作的成本。三是有利于推动档案馆事业的改革与发展，通过市场机制实现后勤保障乃至基础业务工作的社会化，为解决公共档案馆发展中的一大瓶颈问题提供了有效途径。

公共档案馆践行便民原则，有必要建立窗口服务人本化的工作机制。窗口服务的人本化，就是要求公共档案馆在提供档案利用和政府公开信息集中查阅等服务工作中，切实践行“以人为本”的服务理念。

      其主要内容如下：

      一是加大馆藏档案开放利用力度，不断满足广大人民群众日益增长的档案信息需求。公共档案馆的人本化服务，首先体现在查档接待工作方面。其中的焦点之一是，如何不断扩大公众利用档案的范围，简化利用档案的手续。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布20年来各级公共档案馆已经依法开放了相当部分的馆藏档案，得到了社会的好评。同时，对照《档案法》第十九条关于“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”的规定，仍有相当部分的公共档案馆由于种种原因，并没有达到上述法定目标。而对照《档案法》第十九条关于“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便”的规定，仍有相当艰巨的任务有待有关公共档案馆去完成。比如，作为公共档案馆，在为馆藏档案数量年年增长而津津乐道之时，是否想过究竟在多大程度上满足了公众依法公开利用档案的需求？在“为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便”上是否还有亟待解决的突出问题？实践表明，公共档案馆无论在开放档案信息的数量上，还是提供利用的手续上，离《档案法》的规定和便民服务的要求还存在明显的差距。对此，公共档案馆一要进一步增强依法开放档案的紧迫感，二要找准依法开放档案的突破口。比如，在馆藏档案数字化工作中，能否解决控制卷中可公开的档案信息以件为单位提供网上开放利用问题？从理论上来说，这也许是一件毋庸置疑的事情。然而，在实践上却是一件有待以“便民原则”统一思想、统筹协调的工作。其中的焦点之二是，如何推动档案提供利用与政府信息公开的互动。目前，各级公共档案馆在提供档案利用的同时，承担了提供本级政府公开信息集中查阅服务的工作。实践表明，许多来馆查阅政府公开信息的老百姓，遇到政府公开信息未能解决个人实际问题的时候，往往要求档案馆提供相关的档案信息。对于老百姓来说，不管是馆藏档案还是政府公开信息，解决问题才是硬道理。因此，公共档案馆践行便民原则，推行人本化服务，有必要推进档案提供利用与政府信息公开的有效互动。具体来说，一是树立档案提供利用与政府信息公开在观念上“接轨”的服务理念，即既清醒地认识到档案与政府信息存在的联系与区别，又自觉地意识到实现档案提供利用与政府信息公开在观念上的“接轨”是新形势下关注民生、服务百姓的客观要求。二是建立馆藏档案依法开放与依申请提供利用的互补机制，即在加大馆藏档案鉴定开放力度的同时，探索建立馆藏未开放档案依申请提供利用的新机制，使我国公民利用与自己切身利益有关档案的范围进一步扩大、手续进一步简化。笔者初步设想，依申请利用未开放档案的范围，主要是馆藏中与申请人切身利益直接有关的、不涉及国家机密、商业秘密和他人隐私的未开放档案（信息）；提供利用的方式，主要是按件提供有关档案复制件或档案证明；档案馆与档案形成机关应开展必要的合作，避免未开放档案提供利用对国家和社会可能带来的负面影响。三是加强与政府信息公开法规“衔接”的档案利用制度建设。其中包括制订“某档案馆关于公民利用未开放档案的规定”，内容拟涉及目的依据、受理申请部门、申请、答复、部分提供、对涉及第三方信息的处理、期限、提供的形式、告知事项；还要加强有关保障机制建设，即发挥档案局馆合一、两种职能互补互动的优势，在馆藏未开放档案依申请利用所涉及的制度建设、资源建设、用户接待、与政府有关职能部门的协调等方面，建立健全局馆有关工作部门（职能）的协调配合工作机制。将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》已明确规定，4类政府信息应当主动公开；公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。因此，笔者认为，馆藏未开放档案依申请提供利用工作，客观上已提上了政府信息公开的重要日程。近年来，上海市档案馆在加强研究的基础上，进行了与政府公开信息集中查阅服务相衔接的依申请提供馆藏未开放档案的探索工作。目前，已参照政府部门依申请提供信息的规定，对馆藏有关婚姻、知青、房产和公证等档案，采用依申请提供的方法，直接向有关档案的权利人提供查阅，得到了社会的好评。

       二是要不断拓展档案馆的社会服务功能。拓展档案馆社会服务功能，就是要依托档案馆的馆藏资源和服务设施，适应公民爱国主义教育和思想道德建设的需要，以多种形式来发挥积极的社会效应。实践表明，不断拓展社会服务功能，既是提升档案馆公共服务水平的必要途径，又是新形势下档案馆践行便民原则的有效举措。具体来说，公共档案馆拓展社会服务功能，一是在有关活动的内容上要贴近社会需要，二是在有关活动的形式上要便于公众参与。

      以上海市档案馆为例，多年来，该馆坚持拓展社会服务功能，尤其是外滩新馆开馆三年多来，通过各种形式强化社会服务功能，不断提升了档案公共服务成效。主要做法：一是荟萃档案珍品，展示历史轨迹。仅三年多来，即先后举办了20余个展览。除了一、二层常设性的《城市记忆----上海近现代历史发展档案陈列》主题展之外，三、四层展厅一般每个季度都要围绕重大纪念活动和社会热点推出新的展览。二是围绕爱国主义教育，举办学生课外活动。仅在2007年1月~8月即配合重大节日和学生寒（暑）假，充分利用馆内各种资源，开展了形式多样的主题活动，参加者达3.48万人次。活动内容有：元旦期间推出的“上海?民俗风”迎新活动；“五·一”黄金周推出的“城市记忆”为主题的资料片赏析、文化沙龙、经典照片捐赠仪式等活动；“六·一”儿童节推出的“解读上海----老城”主题活动以及《旧时上海市民的休闲生活》讲座、《回忆·旧影·城隍庙》、《远去的风景----石库门》的视频资料放映；与有关单位共同策划推出的“快快乐乐迎新年，红红火火闹新春，安安全全过春节”学生寒假系列活动；暑假期间推出的 “光荣历史的见证”纪念建军八十周年主题系列活动（此项活动还被分别纳入了市教委“关于做好2007年上海市未成年人暑期工作的通知”和市文明办“2007年上海市未成年人暑期推荐活动”名录）。为了扩大爱国主义教育的辐射面，2006年以来，该馆已先后与本市11家中、小学校签订了馆校《共建协议》，建立了馆校合作的长效机制。2007年初，该馆还受邀参与了市教委的建立《架构“两纲”课外体系》课题研究，利用馆藏资源，分别针对小学、初中、高中各阶段德育教育的要求特点，提出了《上海市档案馆爱国主义教育基地项目活动设计》方案，得到了有关方面的充分肯定。三是贴近百姓，办好“东方讲坛”市档案馆举办点。2004年5月以来，上海市档案学会在外滩新馆十楼报告厅，建立了以“城市·历史·档案·文化”为主题的“东方讲坛”举办点。据初步统计，至2007年8月，“东方讲坛”市档案馆举办点已举办53场讲座，听众达1.5万人次。由于“东方讲坛”市档案馆举办点“注重策划、精心组织、形成特色”，已经成为本市社会影响较大、公众评价较高的公共服务平台之一，并作为本市“东方讲坛”的10个优秀举办单位之一，先后于2006年4月和2007年8月，两次受到市委宣传部、市社联的表彰。四是传承文明，启动“中华老字号”企业档案资源保护开发工程。2007年9月10日，该馆与上海中华老字号企业协会和上海市立法研究所，正式签订了《关于合作收集、整理、开发本市中华老字号企业档案信息资源协议书》。其中确定，在今后三年内三方将本着保护、传承和发展中华老字号的精神，坚持先易后难、由点及面、循序渐进、共建共享的原则，边抢救整理、边开发利用中华老字号企业档案信息资源，为推进本市品牌战略的实施、再铸上海中华老字号的辉煌服务。五是以人为本，拓展档案文化休闲功能。为了进一步改善外滩新馆的档案文化休闲环境，该馆与有关单位合作，在2007年12月28日实现了底层大厅“城市记忆”咖啡吧的试营业，将以此为平台推出档案文化沙龙，并藉此研发各种与城市文化建设相关的主题活动。该馆的初步实践表明，拓展档案馆的文化休闲功能，一是在处理经济效益与社会效益的关系时应始终注重社会效益，二是在开展休闲服务中应有效提升档案文化的含量。

       最后应当指出的是，公共档案馆践行便民原则，需内外合作、多方互动，而且只有起点，没有终点。上述有关运作机制的创新，虽然未能涵盖公共档案馆践行便民原则的所有内容，但或能有助于探索公共档案馆人本化建设的新境界。

1、《上海市政府信息公开规定》，2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布；

2、《中华人民共和国政府信息公开条例》，见新华网北京2007年4月24日电；

3、国务院总理温家宝2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告，见新华网北京2007年3月17日电；

4、《中华人民共和国档案法》，根据1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正；

5、戴志强：《档案依申请提供利用的涵义及其法律思考》，2006年10月发表于上海档案信息网“档案文库”。