摘 要：本文根据基层档案执法的实际情况，以我国目前档案法律法规存在的一些实际问题为切入点，从而引发对我国现行档案法律法规的思考：同一法规，同一执法主体，同一违法事实，应该是同一个处理、处罚结果，充分体现档案违法行为同法同罚的原则。《档案法》、《刑法》应进一步细化对严重违反档案法的违法行为进行量刑的标准、细则或司法解释，以便档案行政部门和司法机关依法严惩违反档案法的违法犯罪分子。《档案法》及相关法规应进一步明确档案价值鉴定标准和鉴定机构，以利于档案行政管理机关在对违反档案法的单位和个人进行处罚或责令赔偿损失时，合法鉴定档案价值，依法进行处理。
主题词：完善 档案法律责任 思考
《档案法》自颁布实施以来，对于完善我国档案法律法规体系，加强档案管理，有效地保护和利用档案，促进档案事业的发展，发挥了积极的作用。但是也应该看到，在档案行政执法过程中，越来越感觉到档案法律法规的可操作性不强。最近笔者亲历的一次档案违法案件的查处工作，就遭遇了档案法律法规的尴尬，通过这次尴尬，引发了对我国现行档案法律责任完善的几点思考：
思考一：同法不同罚
目前，档案行政管理部门作为法定的档案执法机关，也是唯一的档案行政处罚的实施机关，在基层档案工作中执法力度不大，成效不显著，主要是由于只能采取监督、指导的手段，即使发现有违法行为最多也只能采取责令改正，通报批评等行政手段，除此以外就无能为力。这主要是因为我国档案法规体系不完善，档案执法力度不够所致。《档案法》第24条规定的8种违法情形，在实际执法过程中，相同的违法事实，就有同法不同罚的情况。如“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失”。如果在机关档案室保管和利用档案过程中，有上述违法行为的，县级以上档案行政管理部门在法律没有明确规定的情况下,是不能超越法律权限对其违法行为比照在利用档案馆的档案中的违法行为进行处罚的。
众所周知，现实当中，国家档案馆由于管理较为严格，制度体系健全，发生档案违法案件的概率较低，大多数的违法行为发生在基层。这是因为档案自形成后需要在各机关档案室保管10年或20年，保管时间较长，而机档案室在保管和利用档案过程中，有《档案法》第24条第一项、第二项、第三项违法行为的，远比在利用档案馆档案过程中，有上述违法行为的多，尤其在档案档案室有《档案法》第24条第一款行为的比较普遍，但由于档案法规的不完善，相同的违法事实处理结果大不相同，这都是我国档案法律法规同法不同罚的具体表现。很难想象，同一部门承担着整个社会档案事业宏观管理和监督指导的职责，负责规范整个社会的档案行为，但却只有对部分主体和个别违法行为进行查处、追究的权力，究其原因，仅仅只是由于档案所处的保管单位不同，导致处理结果就不一样，不能体现同法同罚的原则。这种责权不等的法律体系，充满了矛盾，也不符合法律权责统一的原则。给公民的感觉是在利用档案馆的档案时是不能有损毁、丢失、涂改、伪造、擅自提供抄录、公布、销毁等违法行为的，否则就会受到罚款、赔偿损失及行政处分的处罚；在利用机关档案室的档案时有上述违法行为则只给予行政处分，如果违法程度不大，甚至可以免于处分。我们在实际执法过程中，就遇到过这种情况：某机关档案室，由于该单位分管领导和档案人员责任心不强，监管不到位，致使该单位档案室保管的档案丢失了大量的文书档案和数以千卷册会计档案，而我们在处理时就遭遇了档案法规的尴尬。因该单位是事业单位，比照档案法第24条规定只能给予相关责任人行政处分，再找不出任何条款处罚单位和个人，也没有办法责令赔偿档案损失，最多由档案部门给予该单位限期改正和通报批评的处理，很难体现法律面前人人平等的原则。因此，在对档案馆、档案室保管和利用档案过程中出现的相同的违法行为应有一个统一的量刑处理、处罚标准，以维护档案法规的严肃性。
思考之二：量刑标准没有明确
《档案法》是档案法规体系的核心，是档案行政部门管理社会档案事务的依据和标尺。但档案法律法规也存在一些概念界定不清，法律法规之间的空白、冲突等，这对执法造成了一些混乱。如《档案法》第24条规定：“有下列行为之一的，……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而《刑法》里“抢夺、窃取国家所有档案的，处5年有期徒刑或者拘役。违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役。有前两款行为，同时又构成本法规定的其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”。《档案法》、《刑法》虽然规定了对严重违反档案法的情况可以追究刑事责任，但没有形成严密、完整的法律体系，在实际执法过程中似乎很难操作，主要问题是《刑法》、《档案法》和《档案法实施办法》都没有明确规定违法的量刑条款来制裁上述严重的档案违法行为。这样，使得在现实社会生活中出现上述严重违法行为而产生严重社会危害性时，得不到相应制裁。《刑法》第三条规定：“法律明文规定的，依照法律规定处刑；法律没有规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这就是说，《档案法》和《刑法》虽规定了要对严重违反档案法的行为依法追究刑事责任，但两法都没有明确档案刑事责任的量刑标准。究竞什么程度违法情节较重，什么程度违法情节较轻，也就是说损毁、丢失、盗卖……多少卷（件）何种门类何种保管期限的档案要处以什么程度的处罚，达到何种违法程度要拘役，何种违法程度可以判刑，这些都是我们现行档案法规量刑标准没有明确界定的问题，也是基层档案执法人员难以公正执法的问题。建议国家有关部门，针对档案管理的特点，在修改《档案法》时，在不违反国家法律法规的前提下，尽可能细化和明确档案建设的一些重大问题，及时出台如《档案法实施细则》、《档案法实施细则的司法解释》等部门规章，切实提高档案管理的立法质量，为档案建设执法提供强有力的支撑。
思考三：档案价值鉴定工作难以开展
《档案法实施办法》第28条“……第二款、第三款规定的罚款数额，根据档案的价值和数量……”。这个档案的价值在实际执法过程中也很难鉴定。在现实的执法过程中，要做到依法行政，就必须有确实可行、有法可依的法律依据，否则，就会触犯法律，坐上被告席。如果要对违法责任人或责任单位处以罚款或者责令其赔偿档案损失，就要对违法责任人或单位损毁、丢失、销毁、出卖档案等违法情节中档案的价值进行评估鉴定，这就又涉及到档案价值鉴定的依据（或标准）和鉴定机构。
根据行政执法的相关规定，对某一违法主体档案价值鉴定的鉴定机构必须是独立于档案行政执法机关和违法主体的经国家授权许可的第三方中介机构。从目前的情况看，似乎只有县级以上价格认证中心才是唯一合法的档案价值鉴定机构，而这个价格认证中心虽然可以对违法实体的档案进行价值鉴定，而没有认证依据，依据从何而来？据了解，目前国家还没有一个完整的档案价值鉴定标准和评估鉴定机构，又谈什么对违法责任人、责任单位处以罚款或赔偿损失？现在，全国各地的档案行政管理部门在具体的执法过程中对相关违法责任人或单位都处以不同程度的罚款或责令其赔偿了档案损失，可以说都没有经过中介机构对违法实体档案鉴定的结果。是一种典型的违法行为，是现行档案法律责任不完善的表现，也是摆在国家档案行政主管部门面前迫切需要解决的问题。
刊登于《档案学研究》2007年第5期